今天我們來聊一聊馬斯克的裁員以及特朗普的新政。其中一個焦點是關於美國國際開發署（USAID），馬斯克給出的裁員方案是把它關掉，並且宣稱已經得到了特朗普的同意。
而特朗普內閣上的另一位正式成員、美國國務卿馬爾科·魯比奧給出了不同看法。他沒有說把它關掉，而是說希望做USAID的代理執行署長，其實暗示的含義就是要把USAID並入美國國務院。
USAID這個機構的變遷過程本身非常長，簡單來講，它是一個與美國國務院關系緊密，但是又獨立於美國國務院之外的機構。從表面上來說，它不是一個嚴格意義上的美國政府部門，他更多地強調民間和專家的屬性。但是從它的工作流程上來說，USAID所派遣的所有項目主管，在完成項目的過程中都要向所在地的美國大使去提交報告，而大使要對USAID具體項目的工作進行績效評估。
所以我們可以把USAID理解為：一個表面上看似相對獨立，但事實上向美國國務院負責的機構。通過美國國際開發署前署長安德魯·納西奧斯（Andrew Natsios）向媒體透露的信息——針對馬斯克對於USAID的指責，他給出了相反辯駁——我們基本可以理清USAID自冷戰結束以來，發展的基本軌跡、核心特征、主要功能以及存在的問題。安德魯·納西奧斯在小布什執政期間分管USAID，在他的管理以及冷戰結束後的大背景下， USAID的預算翻了一倍，達到了140億美元，全球員工數達到了8,100人，覆蓋的範圍達到80個國家。
需要注意的是，盡管USAID是一個美國的機構，但是根據安德魯·納西奧斯的說法，其中3/4的雇員都不是美國人，而是外國人，是USAID進行活動的所在國家的當地人。它主要建立了三個方面的功能：
美國國際開發署前負責人安德魯·納西奧斯指責特朗普和馬斯克破壞該機構網絡截圖
第一，為美國在全球範圍，特別是開展項目活動的所在地建立一個對美國親近、友好、推崇的環境。
第二，為美國在當地獲得經濟上的影響力。
第三，獲得政治上的影響力。這種影響力直接表現為對當地精英的影響——確保在USAID有工作經歷的人能夠成為當地的高層政治精英。
安德魯·納西奧斯接受訪談的時候，舉出了兩個例子：哥斯達黎加的第一位女總統是一位外交官出身，在成為外交官之前，她是USAID的員工，在USAID里做了10年；薩爾瓦多第一位女副總統也是類似的經歷，先是在USAID做了10年的員工，然後成為女副總統。
用安德魯·納西奧斯自己的話來講，他到一些國家去視察和訪問那些在USAID當地項目工作的精英的時候，他的第一個問題通常會是：你們中有誰準備去競選公職嗎？
他鼓勵他的員工去競選當地的公職，進入當地的政治體系，去拓展和擴大USAID的影響力。從這個意義上來講，你可以把USAID的功能理解為：第一，插眼。就是在這個地方布一個局，但凡有什麼風吹草動，政治、經濟、文化、社會等各領域的變化，該組織可以第一時間在當地獲得可靠的信息來源。第二，擴展繁殖同化影響力，像可以擴展的菌毯一樣把自己的影響力一點點鋪散出去，然後這之上活動的任何東西我都能夠有清晰的感知。同時，美國要在當地投送影響力的時候，有了這層菌毯，它可以活動得更加絲滑和順暢。
當然要做到這些的話，是需要一些支撐條件的。
首先，就是去官僚化和專家評估。USAID里面雇傭的人不是所謂的通才或者一般意義上的決策者，而是各領域的問題專家，且這種雇傭是通過項目制的形式。我們大概可以把它理解為是某種做項目轉包和分發的大型中間承包商。美國國務院和美國政府批出各種各樣的對外援助經費，然後給到USAID的具體項目。USAID的各種項目在當地進行總體項目經費管理，然後分散到各個當地的具體運營商和項目負責人手中。USAID在中間對這些項目的運行進行評估和總體管控，所以它雇傭專家對項目進行管理，而不是一般意義上的決策者。
第二，它獨立於美國的國務院系統和美國的公務員系統，保持著相對獨立的狀態。它能以10年到25年這樣的時間長度在特定的項目領域進行深耕，專注於同一個項目持續賦予美國的動能，比如說性別議題、人權議題、特定類型的環保議題，它可以幾十年如一日地在當地進行教育培養、網絡建設活動，從而讓自己成為一個活動的核心，對當地幾代人的認知、思想和理念進行有效管控。
第三，構建靈活的包裝，即非常具有彈性的口號。在這次沖擊中，馬斯克指責USAID是一個激進、左翼的機構，內部充滿了各種各樣和美國國內政治不相匹配的口號和理念，所以它必須要被裁掉，因為它和美國國內政治格格不入。
2025年2月3日，員工和支持者在美國國際開發署總部外舉行抗議活動。CBS News
但是在安德魯·納西奧斯看來，這只能說是一種讓人又好氣又好笑的說法。因為美國作為一個外部勢力，如果要在當地絲滑地潛入，就需要找到一個當地能夠接受的切入口。毫無疑問，除非這個國家已經是一個跟美國一模一樣的國家，或者完全接納了美國國內政治特性的國家，否則該國家所通行的政治語言、使用的話語體系以及關注的核心價值跟美國國內肯定是不相同的，甚至可能是截然相反的。
根據納西奧斯的訪談，在這些國家里，美國的USAID就會找一個合適的項目進行包裝，把自己包裝成一個和它試圖要接近的那個群體持有觀念相同的身份，然後用這樣一種口號去吸引對方向USAID靠攏。
說實話，如果不是像安德魯·納西奧斯這樣的人出來現身說法，一般情況下，相關材料即使是公開材料，也很少會把話講到這個地步。你可以把這個理解為是馬斯克推動USAID變革過程中的一個意外收獲，就是他無意中用一種意料之外的方式逼出了USAID的底色。
最後有人會問，馬斯克這樣做了以後，美國人是不是就不在外面去搞顏色革命也好，或者說不在外面去推行那些有利於美國的小型行動，或者扶持這種公民社會？事實上馬斯克推動的DOGE部（政府效率部），他們會有一些自己的想法，美國國務院也會有一些自己的想法。
中間一種比較有代表性的想法是采取所謂的小型社區行動項目。就是甲方金主爸爸——美國的政府，通過美國國務院，不經過任何中間人，直接把所謂的預算和責任分散給當地的行動負責人。即你不是美國政府出去的人，也不是跟美國政府有關系的人，你是直接從美國政府那兒領錢的人。潛台詞就是對於這些項目和錢的審計工作，將由美國政府直接承擔——我發錢，我審計，你向我領錢，我對你進行審計。
從商業的角度上來說，尤其是從直觀的商業成本而言，對於像馬斯克這樣的人，這完全符合馬斯克運營公司的理念，而且他會認為這是一種極大節省中間成本的手段。
事實上USAID這次成為馬斯克首當其沖的審計對象，其中非常重要的一點就是這個機構本身的臃腫。
USAID本身作為獨立利益第三方的膨脹，使得它逾越了原先的設計初衷。原先，它應該是一個沒有顯著政治色彩，不為任何美國國內政治黨派服務，只為美國國家利益服務的白手套。但現在，它自己有了太多的獨立利益，權力太大，而這種權力帶來了利益的膨脹。這種利益的膨脹不可避免地帶來了對權力進行濫用的誘惑。很明顯，USAID並沒有抵擋住這樣的誘惑。馬斯克披露的一些材料中顯示，在一些相關國家，包括美國國內， USAID應用自己的媒體項目去為特定的政治利益站台，為特定的政治黨派站台，甚至卷入美國國內兩黨政治，更直白地說是卷入到了針對特朗普的政治鬥爭中去，這才是導致這次它被清算的重要原因之一。
第二，USAID本身在項目的績效方面確實有經不起考評的地方，比如它所撥發的資金和所涉及的活動項目，與它最終要實現的意圖之間所呈現的明顯偏差。更重要的是，公開賬目形式上面呈現出來的認知落差，以及美國國內政治過程、政治議題的過度敏感，使其失去了為美國國家利益服務的初衷，這是導致它被清算的第二條原因。
第三條原因就是USAID最近幾年的效果不好，並沒有拿出幾個能夠讓世人折服的有效案例。或者說它苦於某些原因，部分相對成功的案例並沒有能夠拿到陽光下來進行討論，從而在輿論上被打了一波。
2025年2月3日，在美國華盛頓特區，美國國際開發署大樓在發布了一份建議機構人員遠程辦公的備忘錄後關閉。路透社
這幾條原因導致USAID遭遇了困境，USAID的困境以及馬斯克對於USAID的裁員構想以及後續將要出現的行動，凸顯的是這屆特朗普政府治理國家的一個非常典型的特征，即建立在生活直覺基礎上的運動型治國。
運動型的國家治理就是用個人的直覺和生活經驗，而不是真正意義上治理國家的實踐業務經驗，來構建一種具有非常強烈的情緒沖動性特征的氛圍，從而對政府部門展開一輪具有顯著欺軟怕硬特征的效率變革。所謂的欺軟怕硬特征就是指他從一上來就避開了以美國國防部系統為代表的，或者說冗員問題最嚴重、預算問題最嚴重、涉及利益最多的那部分，而只針對相對次要、邊緣的一些機構展開清理和制裁行動。
USAID在其中首當其沖，但是具有諷刺意義，或者說一個歷史老人扔出的回旋鏢是什麼呢？單純就美國的外交而言，現在要砍掉的USAID可能恰恰是自冷戰以來，美國對外戰略過程中，以非政府直屬部門形式，為美國外交做出最重要間接，甚至直接貢獻的一個機構，這會導致產生一個非常滑稽的效果。它不僅會讓美國在軟實力方面徹底走向跛腳，而且它會讓美國對外戰略的體系建構遭遇巨大而直接的沖擊。
這對於美國從冷戰中後期開始構建、形成並完善的一套，掩蓋在發展名義下，對外實現間接滲透、間接幹預和間接影響的體系，將會造成具有相當致命性的打擊。
現在已經搞得人心惶惶了，後期在人員、預算、經費撥付、項目建立和實施方面肯定會有巨大的調整，更重要的是因為馬斯克的這番動作，從聲望和影響力上直接揭穿了美國過去幾十年籠罩和積澱下來的那層保護性光環。對於作為全球霸權的美國而言，可能會產生不可挽回的負面影響。
當然，如果說你把今天的美國看成是一個已經做好心理準備，自發向區域性霸權收縮的狀態來討論，那麼在當前美國國內政治結構的約束下，我們有可能看到某種美國式休克療法的實踐。至於說美國式的休克療法是不是會因為馬斯克而變得不同，我們可以保持密切觀察。，今天就講到這里，謝謝大家。
作者：沈逸 覆旦大學國際政治系教授
